„W końcu wskazać należy, iż organ nie ma żadnego umocowania w konkretnym przepisie prawa, aby narzucać stronie wzór wniosku. Jeśli ustawa, bądź rozporządzenie nie przewiduje, aby wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania nieruchomości był złożony na urzędowym formularzu, wg ustanowionego wzoru (a nie przewiduje) to wnioskodawca może złożyć wniosek w sposób dowolny, nie odpowiadający żadnemu wzorowi/formularzowi, jeśli spełnia wymagania z art.  63 § 2 i 3 k.p.a. Takie wnioski zostały przez OZM PZD złożone”.

Opinia

w sprawie wymagań stawianych przez Prezydenta m.st. Warszawy odnośnie wniosków złożonych i składanych przez OZM PZD

 w trybie art. 76 ustawy o ROD.

Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd Mazowiecki w 2014 roku złożył w trybie art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. 2014.40 – dalej jako ustawa o ROD) 77 wniosków do Prezydenta m.st. W-wy o wydanie decyzji stwierdzających nabycie przez PZD prawa użytkowania poszczególnych nieruchomości zajmowanych przez rodzinne ogrody działkowe. Wnioski te do dnia dzisiejszego nie zostały rozpoznane. PZD podejmował wielokrotnie kroki mające na celu przyspieszenie załatwienia przedmiotowych wniosków i uregulowanie stanu prawnego gruntów warszawskich rodzinnych ogrodów działkowych.

Regulacja stanu prawnego gruntów warszawskich ROD, w tym czynności związane z z wydaniem ww. decyzji stwierdzających nabycie prawa użytkowania nieruchomości, miały być przedmiotem prac Zespołu ds. współpracy Miasta Stołecznego Warszawy z rodzinnymi ogrodami działkowymi, który z inicjatywy PZD powołała Prezydent Warszawy.

Niestety, pierwsze trzy spotkania Zespołu, w skład którego wchodzą zarówno reprezentanci ogrodów działkowych, jak i przedstawiciele Miasta Stołecznego Warszawy, przebiegały w burzliwej atmosferze i nie przyniosły żadnego konsensusu. Na jednym ze spotkań zespołu Pan Marcin Bajko Dyrektor Biura Gospodarki Nieruchomościami odpowiedzialny za realizację ww. wniosków wręcz oświadczył, iż wnioski nie będą realizowane dopóki nie zostaną złożone ponownie, tj. na odpowiednim formularzu oraz dopóki nie będą zawierały stosownych danych (informacji) i załączników, których wzór i wykaz opracowało Biuro Gospodarki Nieruchomościami, a które nie są wymagane przez ustawę o ROD. Okręgowy Zarząd Mazowiecki PZD nie podporządkował się wytycznym organu, ponieważ nie miały one umocowania w przepisach prawa, a ponadto przedstawienie wielu z żądanych przez organ załączników było wręcz niemożliwe z przyczyn faktycznych i prawnych. Swoje zastrzeżenia OZM PZD przedstawił organowi w piśmie z dnia 23 kwietnia 2015 r. Jednocześnie w maju 2015 r. OZM PZD wystosował do Wojewody Mazowieckiego zażalenia na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w związku z nierozpoznaniem uprzednio złożonych wniosków, pomimo upływu ustawowych terminów na ich załatwienie.

W dniu 13 lipca 2015 r. odbyło się IV spotkanie Zespołu ds. współpracy Miasta Stołecznego Warszawy z rodzinnymi ogrodami działkowymi, na którym omówiono m.in. nowy wzór wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania nieruchomości. Pan Marcin Bajko Dyrektor Biura Gospodarki Nieruchomościami podtrzymał bowiem stanowisko, iż wnioski powinny zostać złożone na specjalnym formularzu, przygotowanym do tego celu przez Biuro Gospodarki Nieruchomościami. Zrezygnował jednak ze stawiania Polskiemu Związkowi Działkowców wymogu, aby do wniosków załączać uchwały podjęte w trybie art. 70 ustawy o ROD, odpisy z ksiąg wieczystych i KRS (wskazał, że wystarczające są wydruki ze stron internetowych),
a także aby załączać wykazy działkowców i działek oraz obiektów budowlanych na działkach, których uprzednio żądał w trakcie dyskusji. Dyrektor BGN podtrzymał jednakże wymóg, aby do każdego wniosku załączona została mapa sytuacyjno-wysokościowa terenu mimo, iż w przedstawionym wzorze wniosku jest mowa tylko o sytuacji, gdy wnioskowany teren nie pokrywa się z granicami działek ewidencyjnych, na których znajduje się ogród. Przedstawiciele Miasta podtrzymali również swoja opinię, aby do wniosku dołączać syntetyczną historię prowadzenia ogrodu od początku jego powstania (tj. wskazać datę utworzenia ROD, podjęcia działalności, zmiany w powierzchni ogrodu, przerwy w jego funkcjonowaniu, itp.). Strona reprezentująca Miasto Stołeczne Warszawę wskazała ponadto, iż wszystkie wnioski z art. 76 ustawy o ROD powinny zostać złożone ponownie na przygotowanym przez Miasto formularzu wraz z załącznikami, wymaganymi przez Biuro Gospodarki Nieruchomościami oraz zasugerowała, aby PZD OZM cofnął złożone zażalenia na bezczynność.

Wniosek złożony w trybie art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania niewątpliwie rozpatrywany jest w ramach procedury administracyjnej. Powyższe wynika z art. 76 ust. 3 w zw. z art. 75 ust. 5 ustawy o ROD, który wskazuje na odpowiednie organy administracji publicznej jako właściwe dla rozpoznania takiego wniosku. Stosowanie w takiej sprawie procedury administracyjnej wiąże się więc z tym, iż w sprawie będą miały zastosowanie wszystkie przepisy Kodeksu Postępowania Administracyjnego, chyba że przepisy szczególne (np. ustawy o ROD) przewidywałyby co innego.

Ustawa o ROD, jako regulacja szczegółowa, nie wskazuje jakie elementy powinien zawierać wniosek o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania złożony w trybie art. 76 w/w ustawy. Z tego względu należy odnieść się do przepisów ogólnych, które określają jakie wymogi powinien spełniać wniosek złożony do organu administracji publicznej. Wniosek o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania należy bowiem traktować jako zwykłe podanie dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego, złożone do konkretnego organu administracji publicznej.

Z art. 63 § 2 i 3 k.p.a. wynika, że podanie złożone do organu administracji publicznej powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych oraz że powinno być podpisane przez wnoszącego. Z ww. przepisu wynika zatem, że we wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania powinny znaleźć się informacje wskazujące na to, że wniosek składa Polski Związek Działkowców (Okręgowy Zarząd Mazowiecki), powinien być podany adres PZD (OZM PZD) oraz wskazanie, że wnioskodawca wnosi o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania nieruchomości (nieruchomość należy zidentyfikować, wskazując we wniosku najlepiej jak najwięcej danych umożliwiających ustalenie o jaki konkretnie grunt chodzi, tj. jego lokalizację, nr działki, nr księgi wieczystej, powierzchnię nieruchomości, itp.). Wniosek powinien zostać podpisany przez osoby umocowane do działania w imieniu PZD, tym samym zasadnym jest dołączenie do wniosku KRS PZD oraz uchwał o wyborze/pełnomocnictw osób, które wniosek podpisały. Przepisy szczególne (w tym ustawa o ROD, ustawa o gospodarce nieruchomościami, kodeks cywilny) nie ustanawiają żadnych dodatkowych wymogów, jakie musi spełniać podanie (wniosek) skierowany do organu w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania. Ww. wymogi są jedynymi jakie stawiają przepisy prawa w zakresie elementów jakie musi spełniać omawiany wniosek. W tym miejscu na uwagę zasługuje, iż 77 wniosków, które dotychczas złożył OZM PZD w sprawie wydania decyzji stwierdzających nabycie prawa użytkowania spełnia powyższe wymogi. W każdym wniosku wskazano bowiem od kogo pochodzi wniosek, podano adres OZM PZD, sprecyzowano żądanie, wskazując, że wnosi się o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania, zidentyfikowano nieruchomość, każdy wniosek podpisano i załączono KRS oraz pełnomocnictwa udzielone osobom, które wnioski w imieniu OZM PZD podpisywały.

Wskazać należy, iż do wniosków złożonych w trybie art. 76 ustawy o ROD nie załączano map sytuacyjno-wysokościowych terenu, na którym znajduje się ogród, a także syntetycznych historii prowadzenia ogrodu od początku jego powstania. Mapa sytuacyjno – wysokościowa ma charakter dokumentu, który stanowić może dowód w sprawie. Żaden zaś przepis prawa nie stawia wymogu załączania do wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie dot. stwierdzenia nabycia prawa użytkowania jakichkolwiek dowodów. W dniu złożenia wniosku następuje bowiem zgodnie z art. 61 §3 k.p.a. wszczęcie postępowania, w czasie którego dopiero mają być zbierane dowody. Tym samym dowody (np. w postaci map) nie muszą być przedkładane organowi już (tj. najpóźniej) w momencie wszczęcia postępowania, lecz mogą one (nie muszą) zostać przedstawione przez stronę  najwcześniej w momencie wszczęcia postępowania, a najpóźniej do momentu zakończenia postępowania administracyjnego przed organem II instancji. Nie bez znaczenia przy tym jest, że ciężar gromadzenia dowodów w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji publicznej i nie można przenosić go na stronę postępowania. Tytułem przykładu wskazać warto na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r. sygn. I SA 301/00 Lex nr 53964, w którym przyjęto, że „Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy”. Powyższe niewątpliwie wynika z art. 77 § 1 k.p.a., który mówi, że to organ  jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Strony winny w miarę swoich możliwości wskazywać dowody i wówczas organy administracji państwowej obowiązane są także przeprowadzić dowody wskazane przez stronę. Ponadto to organ – stosownie do art. 7 k.p.a. – ma podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a nie strona. Tym samym żądanie organu przedstawienia przez PZD mapy sytuacyjno – wysokościowej nie ma umocowania w prawie. Żaden przepis prawa nie przewiduje, aby wnioskodawca taki dowód musiał przedstawić w podobnej sprawie. Nie bez znaczenia jednocześnie jest, iż dowodem w sprawie zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. powinno być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.  Na uwagę zasługuje, iż w omawianym przypadku organ nawet nie zaczął wyjaśniać spraw na podstawie dostępnych dokumentów (przekazanych przez PZD, a dotyczących założenia poszczególnych ogrodów, ich lokalizacji, itp.). Jeśli organ do wyjaśnienia sprawy potrzebuje mapy sytuacyjnej danego terenu powinien w tym celu zwrócić się do swojej właściwej jednostki prowadzącej ewidencję gruntów i budynków o wypis i wyrys z ewidencji, bądź o udzielenie przez taką jednostkę konkretnych informacji, które organ interesują, a nie obciążać stronę swoim obowiązkiem gromadzenia dowodów, które na dodatek nie wiadomo, czy zmierzają do ustalenia istotnych dla sprawy faktów. Podkreślenia wymaga, iż mapa sytuacyjno-wysokościowa jest opracowaniem zawierającym informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólno geograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych. Dla stwierdzenia nabycia prawa użytkowania określonej nieruchomości na podstawie art. 76 ustawy o ROD organ nie potrzebuje informacji o sieci uzbrojenia terenu, czy o rozmieszczeniu innych obiektów.

Ustosunkowując się zaś do żądania przedstawienia syntetycznej historii  prowadzenia ogrodu od początku jego powstania, trzeba stwierdzić, że nie można tu mówić o żądaniu przedstawienia dowodu w sprawie. Syntetyczna historia ogrodu nie może stanowić dowodu w sprawie, ale może być elementem uzasadnienia wniosku o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania określonego gruntu. Tym samym organ żądając przedmiotowej historii żąda de facto, aby PZD OZM obszerniej uzasadnił złożone wnioski.  Przypomnienia zatem wymaga, iż art. 63 § 2  k.p.a. nie wymaga, aby wniosek skierowany do organu administracji publicznej był w ogóle przez wnioskodawcę uzasadniany. Wystarczające jest wskazanie samego żądania, zaś uzasadnienie żądania może być lakoniczne lub nawet w ogóle może go we wniosku nie być. Tym samym organ nie ma prawa stawiać wymogu przedstawienia syntetycznej historii ogrodu – takie działanie jest bowiem niczym innym jak nakazywaniem szczegółowego uzasadnienia wniosku w sytuacji, kiedy z k.p.a. wynika, że wniosków o wszczęcie postępowania nie trzeba nawet uzasadniać. Niezależnie od tego wskazać należy, iż przecież PZD OZM w każdym wniosku poinformował  kiedy ogród powstał, jaką ma powierzchnię, itp. Jeśli organ chciałby w ramach postępowania wyjaśniającego ustalić jakieś szczegóły (np. kwestię podjęcia się zagospodarowywania konkretnego ROD, zmiany w powierzchni, ewentualne przerwy w funkcjonowaniu, itp.) jest to już sprawą organu i musi to robić w ramach postępowania dowodowego na podstawie przewidzianych w k.p.a. środków dowodowych, a nie poprzez przymuszanie strony do szerszego uzasadnienia złożonych wniosków.

W końcu wskazać należy, iż organ nie ma żadnego umocowania w konkretnym przepisie prawa, aby narzucać stronie wzór wniosku. Jeśli ustawa, bądź rozporządzenie nie przewiduje, aby wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania nieruchomości był złożony na urzędowym formularzu, wg ustanowionego wzoru (a nie przewiduje) to wnioskodawca może złożyć wniosek w sposób dowolny, nie odpowiadający żadnemu wzorowi/formularzowi, jeśli spełnia wymagania z art.  63 § 2 i 3 k.p.a. Takie wnioski zostały przez OZM PZD złożone. Są one poprawne i nie muszą zostać składane ponownie. Żądanie Prezydenta m.st. Warszawy, aby OZM PZD ponownie złożył wnioski,  na specjalnych formularzach, nie posiada oparcia w przepisach prawa. Takie działanie zmierzałoby do usankcjonowania przewlekłości postępowania. W przypadku złożenia nowych wniosków datą wszczęcia postępowania byłaby data doręczenia organowi nowych wniosków, organ więc nie poniósłby żadnych konsekwencji swojej bezczynności i dotychczasowego stosunku wobec PZD i kwestii regulacji stanu prawnego ROD. Organowi liczyłby się od nowa termin na załatwienie sprawy, który -niewykluczone- że znów zacząłby być nierespektowany przez organ.  Sam fakt, iż organ zasugerował, aby OZM PZD wycofał zażalenia na bezczynność Prezydenta m.st. W-wy świadczy o tym, iż Miasto nie chce odpowiadać za swoją opieszałość i próbuje za wszelką cenę przeciągać sprawę, bez ponoszenia jakichkolwiek konsekwencji. Zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie służy zaś zdyscyplinowaniu organu i niejako przymuszeniu go, aby szybko wydał decyzję w sprawie. Organ rozpoznający takie zażalenie, w przypadku gdy uzna je za zasadne, wyznacza bowiem organowi prowadzącemu postępowanie termin na załatwienie sprawy. Tym samym popieranie przedmiotowych zażaleń i nie wycofywanie ich daje nadzieję, że organ wyższej instancji wyznaczy Prezydentowi m.st. Warszawy termin na wydanie decyzji i sprawy niedługo zostaną zakończone. Gdyby PZD OZM wycofało zażalenia organ nie miałby żadnej motywacji, by szybko zakończyć toczące się postępowania i prawdopodobnie OZM PZD musiałby jeszcze bardzo długo czekać na wydanie decyzji. Tymczasem, gdy już PZD będzie miało rozstrzygnięcia organu wyższej instancji o uznaniu zażaleń za zasadne to nawet jeśli Prezydent m.st. Warszawy nie zastosuje się do nich i nie wyda decyzji, OZM PZD będzie miał otwartą drogę do sądu administracyjnego, by złożyć w trybie art. 3 § 1 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę na bezczynność organu wraz z wnioskiem, iż bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa i wnioskiem o orzeczenie grzywny.

Ze względu na wyżej wymienione argumenty niezasadnym jest wycofanie złożonych wniosków o wydanie decyzji, ani też wycofanie złożonych zażaleń na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy.

Jeszcze raz warto podkreślić, że OZM PZD nie ma obowiązku składania wniosku na opracowanych przez Biuro Gospodarki Nieruchomościami wzorach – formularzach, ani też nie ma obowiązku dostarczania organowi map sytuacyjno – wysokościowych, jak też przedstawienia syntetycznej historii ogrodu.

Mimo, to OZM PZD – wychodząc naprzeciw stawianym przez organ żądaniom i uznając, że mapa sytuacyjno-wysokościowa ma służyć szczegółowej identyfikacji nieruchomości w przedmiocie, których złożono wnioski, skłania się do poszukania innych sposobów,  aby doprecyzować, o którą w konkretnym przypadku nieruchomość chodzi, jaką ma ona powierzchnię i w jakich granicach się znajduje  lub przez które działki przebiega. Zrozumiałe wydaje się, że Miasto może mieć trudności w ustaleniu którą część nieruchomości PZD chce nabyć w użytkowanie, jeśli ROD znajduje się np. na dwóch działkach, przy czym nie wiadomo jaką część powierzchni zajmuje na jednej, a jaką część na drugiej, i na których to działkach oprócz ROD znajduje się zieleń miejska nie należąca już do ROD – wówczas konieczne jest jeszcze doprecyzowanie z której strony działki jest ROD, z której zieleń miejska i jak przebiega granica. Wydając decyzję organ będzie musiał stwierdzić nabycie użytkowania określonej nieruchomości w granicach wyznaczonych przez mapę stanowiącą załącznik do decyzji. W takich sytuacjach wystarczający winien być wyrys z mapy zasadniczej oraz wypisy z ewidencji gruntów i budynków, a także plany ROD sporządzone na podkładzie geodezyjnym. Jednocześnie OZM PZD podkreśla, że tego rodzaju mapy, mimo wszystko nie muszą stanowić załącznika do wniosku o wydanie decyzji, lecz dowód w sprawie, który można przedstawić w każdym momencie postępowania (aż do jego zakończenia przed organem II instancji).

OZM PZD szukając konsensusu z organem prowadzącym postępowanie (o ile we wnioskach nie podał istotnych danych z historii ogrodu) może szerzej uzasadnić swoje wnioski, dzięki czemu organ może poznać więcej faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże przedstawiana ewentualnie syntetyczna historia ogrodu powinna jednak sprowadzać się do wykazania faktów (przesłanek) wskazujących na spełnienie przez PZD OZM warunków z art. 76 ustawy o ROD do nabycia z mocy prawa użytkowania nieruchomości, na których zlokalizowane są ogrody. W tym celu należy ponownie przeanalizować treść wniosków już złożonych przez PZD OZM pod kątem tego, czy ich uzasadnienia wskazują na datę powstania ogrodu, jego lokalizację, powierzchnię, ewentualne zmiany  na  przestrzeni poszczególnych lat i na tej podstawie stosownie do okoliczności uzupełnić uzasadnienia w ramach pism składanych w toku postępowania, a nie składać ponownie do wszystkich spraw „syntetyczny opis prowadzenia rodzinnego ogrodu działkowego uwzględniający wszystkie zmiany od momentu powstania w ujęciu chronologicznym”.

Ewelina Świątek

Radca prawny

OZM PZD